张友根
历经20年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，于2006年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，2007年1月1日起实施，对地方财政审查和监督是宪法和法律赋于地方各级人大及其常委会的一项重要职权，也是人大履行监督权的一个重要内容，从根本上说也是人民管理国家和社会事务的重要体现，强化财政预算监督，督促政府合理分配资金，对正确处理好积累和消费的关系，提高资金使用效益，反对铺张浪费，提倡勤俭节约，防止腐败现象发生，促进经济又好又快发展具有重要作用。
一、当前预算监督管理的现状
目前，我国预算编制粗略，预算内容欠完整，预算中变动随意性大，预算约束力不强，依法调整的法律程序不到位，预算执行缺乏有效监督等问题仍然较为普遍存在。
1、人大及其常委会对财政预算审查监督有三难
(一)实施规范化审查监督难。提交审查的时间难以执行：各级人民代表大会会议一般在当年12月下旬至次年元月上旬召开，地方财政部门编制预算的时间短促，很难依法按时编好财政预算草案。无法在人代会议召开前一个月提交严密、翔实、科学的财政预算草案。人大财经委也就很难及时对财政预算草案进行细致、深入的审查。提交审查的内容难以达到要求：由于同级政府财政部门编制财政预算草案的时间特别紧，加之下级财政预算收入安排要由财政部门与国税、地税部门协商，两个税务部门又要等待上级税务部门确定任务，收入定不下，支出就不好定。财政部门无法提交支出项目的详细资料，只能赶在人代会举行前粗线条编出预算。
(二)实施实质性审查监督难。宪法和预算法对人大及其常委会审批财政预算虽然都作了明确规定，但预算法及其实施条例没有规定预算草案正式提交人代会议审批的时间，一般情况下，财政预算草案的报告要到人代会召开时才能发送到人大代表的手中。人代会议审议预算的时间一般只有一天，难以在短短的几天时间从深层次找出问题，论证财政预算编制的合理性、合法性、科学性和效能性，审查应消减或废止的大类、款级、项级科目，提出有效的对策和改进意见。同时，人大了解预算执行的具体情况，要通过审计部门的审计工作报告。事实上，审计部门隶属于政府，人大要依据审计的报告揭示预算执行中的关键性问题，很难达到目的。
(三)实施效能度审查监督难。随着人民当家作主的意识不断增强，人大及其常委会审查监督财政预算草案的可行性和批准财政预算的严肃性在不断加强，但对财政预算发挥高效配置资源，促进经济和社会事业发展的作用方面的审查监督相对滞后。也就是说，对于政府花多少钱、花到什么地方、钱从哪里来盯得紧一些，对于政府花的钱是否公平有效还不大注意。由于政府批复预算不及时、超预算列支、随意调整变更科目、挤占专项资金和补助资金等等问题比较严重，人大及其常委会对预算资金的使用效益也存在说不准、说不清的问题。所以，对于财政预算资金的使用效益，还缺乏考核标准和约束机制，对财政预算资金发挥的作用方面的审查往往很难。
2、对财政预算审查监督难的主要原因
(一)立法滞后导致监督操作难。财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，与税法、土地法、规划法、环保法等行政法律法规相比处于落后地位，与财政法规其在国民经济和社会事业发展中的地位不相称。预算法在与教师法、教育法、农业法、科学技术推广法、工会法等法律统一方面也存在障碍。已有十几部法律超越预算法，对财政支出作出安排。预算法已明显难以承担集中行政区域财力、依法统筹安排的法律义务。因此，依法承担监督任务的人大，也因为法律的落后，导致监督手段的变弱，使对财政预算审查的监督力度变小。财政资源的分配还是由行政权力的大小来决定，使人大对重要的财政收入方面无法实施监督。
(二)体制矛盾导致监督实施难。由于财政收入分配制度缺乏法律保障，按现行的财政收入分配管理规定，省级以下地方政府没有稳定的收入分配制度。分税制以后的收入分配只明确了中央与地方省市之间的收入划分，而未解决省、市、县、乡四级地方政府之间的收入划分问题。县、乡政府面对的是转移支付、税收返还、过渡性收入、补贴几乎每年都要接受上级政府的调整，越是基层的政府所承受的财政调整和财政支出的压力越大。在中央政府加强收入集中化的同时，省市政府凭借行政权力上的优势，加大了财政资源的集中度。本级收入占总收入的比例小，可用财力少，预算支出安排的自主性差，每年的预算还要等待上级政府的预算盘子安排才能最后定板。
(三)财政薄弱导致监督处境难。财政负担重、人均财力低，财政预算的审查、批准、执行监督成了人大的一个“两难推理”：不依法认真审查预算便是失职;要认真审查严格监督又难以执行。其难处主要表现在两个方面：其一，粥少僧多，杯水车薪不好安排。由于可用财力少，预算又不能打赤字，只好编制“缺口预算”，政府按低于实际支出的标准编制预算，人大批准了部门无法执行，不批准又只有这点可用财政，左右为难，还不能弃权。其二，追加预算，无法预计，无法控制，无法监督。年初既然只能编“缺口预算”，年中只有“追加”，而何时追加，追加多少，便不是人大的权利。这在预算体外循环的部分，实际上就是一个地区财力的机动部分，也是关键部分。人大对这部分资金缺乏监督。
二、有效突破难点，依法加强监督，服务经济社会发展
(一)加强地方财源建设，为破解监督难提供前提。加强财源建设是确保经济增长、财政增收的重要途径，是地方人大加强对财政预算审查监督的前提。我们主要是从以下几方面入手：提高对财源建设工作的认识。把财源建设工作当作从根本上提高对财源建设的认识，把财源建设工作当作从根本上提高财源经济运行质量，增强发展后劲的大事来抓，综合运用各种经济手段，促进财源建设不断发展。优化环境，努力培植新兴和后续财源。在硬件建设方面，督促政府安排专项资金，支持基础设施建设，进一步完善城市功能。在软件建设方面，制定支持民营经济发展，鼓励招商引资，促进外向型经济发展等一系列政策。制定灵活高效的财政运行机制。以促进经济结构优化调整为主线，支持经济结构调整，巩固提高骨干财源和基础财源。积极拓宽聚财视野，多渠道挖掘替代财源和补充财源，努力做大财政经济“蛋糕”，解决过去因“粥少僧多，杯水车薪”不好安排的问题。调整优化支柱财源，加快新型工业化步伐。积极扶持高新技术产业，新附加值产业努力用先进技术改造传统产业，落实优势产业发展战略，重点带动战略，培植新的经济增长点。做大做强区域财源，创造板块发展新优势。通过对重点支持骨干流通企业集团支持，大力发展民营经济，加大财政扶持力度，提高其对财政的贡献水平;重视支持关联财源，实现优势互补，共同发展;培植扩大替代财源，拓宽生财聚财渠道。
(二)注重实效，将监督的重心向实质性监督倾斜。人大对财政工作的程序性监督是法定的，非常重要，但我们认为程序性监督的内容是原则性的，面上的东西占多数，要使财政工作的监督出实效，就要把监督力量放在对实质性内容的监督上，使财政资金每分钱都用在刀口上。从收入角度上，监督本级政府是否严格依照法律规定取得财政收入，财政收入是否按规定全部纳入人大监督范围;对超预算的收入或完不成预算收入任务的情况，财政部门是否向人大报告。从支出角度上，监督财政支出(包括上级转移支出)是否全部纳入财政预算;财政预算执行中的调整是否向人大报告，并获得批准;各项专项支出是否达到法定比例;部门预算、决算情况是否做到和整体预算相衔接;财政支出是否体现规范、公正原则，是否做到严格贯彻执行《预算法》。
在实质性审查监督的方式上，一是人大财经委要提前介入财政预算草案的编制，严把初审关;二是要求财政部门尽可能详细编写预算草案报告，努力使预算编制更科学、更合理、更透明;三是要逐年增大对部门预算监督审查的广度和深度，加大部门预算全部纳入人大监督范围的步伐;四是举行预算审查听证会，听取代表和选民的意见;五是人大财经委不定时地组织代表和专业人员进行调研及时掌握财政运行情况。在监督内容上要实行预内外资金并举，众所周知，地方各级预外资金收入量大，是地方财政的重要组织部分，而且常常是“体外循环”，地方行政管理部门可以随时支配的也就是这一部分资金，因而地方人大其常委会对财政预算的监督，不能只监督内，丢掉外，特别是要抓住非税收入这一薄弱环节不放松，要从源头上加强监督，要依据行政许可法对各种收费和票据管理及收支两条线的管理加大监督力度，把这些纳入人大监督的范围之中，以便及时检查问题，发现问题。
(三)重视审计，充分利用审计部门对本级财政预算和其他财政收支的审计成果，实现人大对财政工作的间接监督。审计是经济监督的政府部门，对财政的审计是审计机关永恒的主题，审计部门对财政的审计有自身的优势，审计的范围、内容、深度、质量等均有严格的要求，随着社会的发展，审计部门对财政审计的质量还会不断提高，因此，我们借助审计这只手，一是大力支持审计部门开展对财政的审计，为审计部门的审计工作创造好软环境;二是结合人大的工作特点对财政审计工作提出具体要求，使审计部门能把人大的要求体现在审计成果之中;三是利用好审计成果，包括把审计成果运用到对财政预算、决算的审批过程中，监督政府及政府有关部门对审计查出问题的整改，也可以根据审计反映的问题和审计建议，制订措施，以完善财政预算、决算监督工作等。
(四)敢于说“不”，把好用好人大对财政工作监督的否决权。人大对财政工作的监督是法律赋予的神圣职责，不履行好对财政的监督就是对法律的不尊重，因此，我们对财政工作的监督没有“走过场”，对不符合规定的财政预、决算草案，对存在问题的财政预、决算草案，人大应庄严地行使否决权，不予批准;对不严格遵守部门预算的政府部门领导建立了“谈话制度”、“黄牌警告制度”等，把人大对政府部门负责人的任免权与政府部门执行部门预算情况结合起来，以保证政府及政府部门的严格执行《预算法》，维护人大对财政工作监督的严肃性和权威性。
(五)以人为本，培养具有财政专业知识的复合创新型人才。人集万物之灵，人大对财政工作的监督必须加强队伍建设，培育一批理论素质高、业务精通的监督队伍。走以人为本路子，大胆地吸收年轻的具有良好财政专业知识的大学生进人大工作，增强活力，创造性地开展对财政工作的监督。加强现有工作人员的培训，采取送出去，去大专院校培训，去发达地区、先进地区学习。采取请进来，请专家、教授进行现场、面对面辅导，提高人大对财政工作的监督能力。日前我市人大拥有一批高素质的专业人才，能很好的适应有关财政方面的新知识、新做法不断创新，财政结算体制的变化，给人大监督财政工作带来了新情况。确保了人大对财政工作监督质量。
(六)改革预算编制机制和方法。县(市)人大常委会要设立预算编制审查工委，负责财政预算的调研、审查和监督工作，从根本上解决编制预算的不规范行为和预算的随意性，财政负责预算的执行。在编制预算上要不断完善编制方法细化部门预算，要全面实行综合预算和零基预算，全面反映预算内外资金安排，实行编制时间的改革，要实行头年6—12月份编制次年的年度预算，保证部门预算编制的质量和效益。
(七)在法律制度上。要及时修改和完善《预算法》，随着财政形势的发展，目前的《预算法》已不能适应预算监督的需要，如目前的政府采购、部门预算等工作已超出了《预算法》的范围，因此通过完善和修订《预算法》，把各地在预算监督的实践中已经探索出来许多行之有效的经验吸收到《预算法》中，统一预算科目和监督程序，使预算经营最终走向法制化的轨道。
修改《中华人民共和国审计法》将各级审计部门纳入各级人大常委会的工作机构，全面解决政府既当运动员又当裁判员的管理结构，从根本上杜绝有法不依，执法不能的现象发生。
(八)加大预算绩效的监督。要实行财政资金使用的绩效考核，可以有重点地先从专项资金和政府投资项目开始，并借助社会审计力量，逐步将绩效审计延伸到预算的所有领域，预算投资的效率，作为下年度预算资金安排的依据。
(作者系浏阳市人大常委会副主任)